A. 如何認識城鎮化進程中的土地制度變革
在中國城鎮化高速增長的過程中，土地制度的作用不可忽視。如果我們認為戶籍制度在城鎮化進程中起到了限制和約束作用，土地制度至少曾經在很長一段時間內發揮了積極的作用。
如果分析中國城鎮化的實質，實際上是一個人口的非農化過程。如果把戶籍制度作為衡量城鎮化水平的重要標志，中國的城鎮化率只有36%左右。戶籍人口和統計上的城鎮常住人口相差約17個百分點。這17個百分點的所謂常住人口就是在城鎮就業的外來農民。也就是說，按照年均1個百分點的增長速度，從八十年代中期起，每年有一千多萬的農民從農業轉向非農產業就業，隨著非農產業從村村點火，處處冒煙逐漸向城鎮集中，農民的非農就業也逐漸集中到城鎮，變成了統計上的城鎮人口。
一、現行土地制度曾經發揮的積極作用
八十年代逐步興起的鄉鎮企業，幾乎占據了國民經濟的半壁江山。很多人忽視了一個十分重要的制度因素，就是農民在幾乎沒有成本的前提下，利用集體經濟的土地，興辦鄉鎮企業，吸收了大量的農民從事非農產業。即使到後來，隨著土地制度進一步強化對在集體土地興辦鄉鎮企業諸多的限制，城鎮仍可以利用現行的土地政策，興辦開發區，低價徵用土地，招商引資，發展工業，增加了大量的非農就業機會，使得自八十年代起的投資增長在增加非農就業機會中發揮了關鍵的作用。如果我們現在對各類城鎮的所有開發區進行調查，地方政府為了吸引投資，對於投資者提供的工業地價，去掉政府的基礎設施投入，幾乎是零地價或者是負地價。
當然，低價的征地政策也對城市的基礎設施改善發揮了積極的作用。如果沒有低價征地，政府在和農民的談判中會付出過高的成本，而導致城市基礎設施的改造速度大大放慢，城鎮面貌的改善和基礎設施的供給也會出現嚴重的供給不足。三十年的經濟高速增長的後果，也使城市面貌發生日新月異的變化。我們看到的城市外表僅僅在幾十年的發展進程中就可以與西方發達國家相媲美，原因在於低價拿地，降低成本，高價賣出獲得土地出讓金，解決了城鎮發展的基礎設施資金來源問題，不能不說也有賴於現行的土地徵用制度。
二、現行土地制度帶來的負面影響
雖然土地制度在增長過程中曾經發揮了積極的作用，但是因利益制約，繼續去享受土地制度的收益，而不願意調整用地政策，在城鎮化高速增長的今天，負面影響的比重也在大大地增加，使得未來改革的難度加大。1、對於土地出讓金的依賴，使得城市攤大餅地平面擴張，加大了基礎設施建設和維護的成本。
因為政府為了工業投資增長，不得不增加開發區面積，以零地價出讓土地，吸收工業投資。為彌補成本，還要通過加大房地產開發力度，獲取高額土地出讓金，維持工業用地成本和確保基礎設施投入來源。結果是使城市的發展路徑不得不通過各種土地出讓的方式形成平面擴張的趨勢。而攤大餅攤得越大，基礎設施供給的戰線越來越長，投入和維護的成本就越來越高。所形成的惡性循環導致了對於現行的土地制度嚴重依賴。2、土地制度形成的城鎮粗放型擴張嚴重限制了服務業的發展。
城市發展的歷史是服務業逐漸增長的過程。從發達國家的經驗看，當城鎮化率達到50%以上的時候，服務業比重將佔主導地位，到了60%以上的時候，服務業將出現高速增長，在經濟中所佔比重將超過工業的2-3倍，吸收就業的主要潛力在服務業。然而，由於我國城鎮的平面擴張發展路徑已經嚴重地制約了服務業的發展。服務業的發展要求城鎮人口的高密度，要求服務業的服務半徑在單位時間內能獲得規模效益。而攤大餅的城市發展模式大大提高了服務業半徑，抬高了服務業的成本。3、現行的土地出讓制度形成了對於工業發展一家獨大的過度依賴。
土地出讓模式使得城鎮攤大餅地發展，依賴於土地出讓金維持城鎮發展和運行成本。由於服務業發展的嚴重滯後，服務業就業的嚴重不足，政府只能依賴於傳統的工業發展途徑，解決財政稅收和就業增長問題。即使在城鎮化率已經高達60%以上的沿海發達地區，地方政府的發展政策仍然是強調工業化為主導。這種工業主導模式雖然強調了產業升級，但是由於工業需要低廉的土地成本作為條件，限制了產業更新。而持續依賴於工業增長，也帶來了環境污染和外來人口大幅度地增加，對城市未來的可持續發展和低碳的發展路徑帶來了隱憂。4、現行的土地出讓制度加劇了政府的短期行為。
因為土地出讓金按年度徵收的方式，使得政府可以通過低價征地迅速地獲得大量短期收益，也助長了政府的短期行為。每一屆城市政府可以通過巨額的土地出讓收益，滿足政府官員由政績主導的主觀決策行為，使得城市發展模式表面化、短期化、形象化，而忽視了公眾的長期利益，忽視了老城區的改造和關繫到居民公共衛生安全的基礎設施投入。短期行為的疊加，也使得後任政府因利益誘導仍對土地出讓金形成嚴重的依賴。5、現行的土地出讓制度使得政府的基礎設施管理和融資難以實現市場化的改造。
目前雖然討論進行物業稅的改革，但是所得收益仍不能彌補城鎮基礎設施欠賬的巨額開支。而原來很容易通過強行征地所實現的土地出讓收益，在城鎮基礎設施投入中，通過短期行為，變成了城鎮居民的福利開支。而這種福利越來越固化，使得改革的難度加大。國際上城市基礎設施的運轉資金和投入來源取決於市場化投資主體的介入和金融的參與。而還款和收益機制的建立則要求政府的不動產稅的支撐、市場化的基礎設施高效的管理機制以及合理的價格機制。雖然與不動產稅相關的物業稅改革正在逐步擴大試點，但是基礎設施管理的國有體制運行效率低下的狀況短時期內不通過改革很難實現。更難的是基礎設施收費體制福利化，使得增加收費的難度要面臨公眾的質疑和挑戰，相應的改革舉步維艱。6、現行的土地徵用制度也加劇了政府和被征地農民之間的矛盾。
大拆大建、強拆強征，使得居民看到的是房地產商高額的收益，這種利益的嚴重不平衡，使得被征地農民心理失衡，對補償不滿所導致的群體及個體惡性案件的不斷發生，也引起了社會的強烈反應。也是當前社會不滿的一個重要根源。
因篇幅所限，很多問題不能一一贅述。至少我們看到，從改革開放開始我們享受到的土地制度紅利已經釋放殆盡，而出現的負面影響已經成為經濟增長和城鎮化進程的嚴重桎梏。如果不進行相應的政策調整和大膽地改革，可能會使得城市發展所面臨的債務危機越來越嚴重，未來非農就業轉移的速度會大大放緩，所謂的可持續發展的城鎮化途徑難以得到實現。
三、土地徵用制度改革的思路
很多人寄希望一夜之間私有化，我想問題所在是對改革過程中利益結構調整還沒有根本的認識。這里不是一個簡單的農民利益的問題，也不是通過所謂的私有化會釋放多大增長空間的問題。而是要按照已經形成的區別於世界其他國家的發展途徑的選擇問題。解決問題的思路在於以何種方式進行利益的調整，而且還要確保增長的機制不受到嚴重的束縛。首先是提高集體土地在城鎮開發中的權益比重，也就是說逐步實現城鄉土地在城鎮開發進程中的同權。
一般意義上地方政府擔心是否會影響到土地出讓金的收益。當然會影響到短期的收益，但是會通過稅收結構的調整，增加政府的稅收和長期收益。而且還會遏制政府的短期行為。至於農民的收益是否過高，這是在開發商和農民之間的利益分配問題，其實應該有助於緩解社會收入分配差距過大的壓力。最重要的是可以降低城市開發的成本，農民自己的開發減少了開發商的過高成本。其次是在規劃范疇內只要不涉及佔用耕地問題，允許農民在集體建設用地上開發工業區，實現各種商業的開發用途。
這不僅僅有利於降低開發成本，更有利於促進工業布局的合理化，使得工業盡快地向城市的遠郊區布局，降低中心城市的污染壓力。而且農民自身的開發也有利於降低服務業發展成本。在自己的房子和土地上發展服務業至少不用還銀行貸款或者交給開發商購房款或租金。這些成本對於大眾和中低消費者至關重要。三是加快物業稅的改革，降低土地出讓金在政府收益中的比重，增加政府的長期行為，遏制短期行為。
但是這項改革的難度需要其他改革的配套，例如城鄉土地制度改革的配套進行，特別是對農村集體土地和房屋的不動產稅收的界定。也要解決歷史遺留問題和土地出讓年限的界定問題。四是要對城市的基礎設施投資和運行管理體制進行相應的改革，降低政府對於土地出讓的依賴，從制度上解決各種城市發展資金的金融模式對於土地的依賴。
例如出讓國有的基礎設施運營企業的股份，出讓的收益可以解決政府的短期投入壓力問題。按照市場化的機制建立基礎設施收費合理標准，確保企業在基礎設施運營中不至於虧損或者減少虧損的壓力。