Ⅰ 建國以來，我國城市土地制度的歷史。
我國城市土地使用制度改革的性質，屬於社會主義土地制度的自我完善與發展。城市土地使用制度改革的目的，絕不是要改變城市土地的國有性質，而是要結合社會主義市場經濟發展的需要，消除傳統城市土地使用制度的種種弊端，建立起一套既有利於鞏固和維護城市土地國有制、又有利於社會經濟發展的新型的城市土地使用制度。
1．改革以前的城市土地使用制度
新中國剛成立的一段時間內，國家對城市土地曾實行有償使用，無論是全民所有制用地單位，還是集體所有制用地單位，都必須向國家繳納租金。但是，由於1954年以後，我國建立了高度集中統一的計劃管理模式，國有企業在財政體制上實行了統收統支，所以，土地有償使用制也相應地被取消。1954年2月24日，財政習字第15號文件明確規定，「國營企業經市人民政府批准佔用的土地，不論是撥給公產或出資購買，均應作為該企業的資產，不必再向政府繳納租金或使用費；機關、部隊、學校經政府批准佔用的土地，亦不繳納租金或使用費」。對此，當時的政務院在其批復中是這樣解釋的：「國營企業、國家機關、團體、學校、軍隊使用的國有土地不再徵收租金。因為，收取使用費或租金，並非真正增加國家收入，而是不必要地提高企業的生產成本和擴大國家預算，並將增加不少事務手續。」從此，全民所有制單位用地一律採取無償劃撥的方式。盡管集體用地單位和個人用地仍收取使用費，但因數額較低，基本上也是無償的。直至改革開放以前，我國城市土地的使用基本上沿用這種單一的無償劃撥方式。
城市土地的無償行政劃撥是指由用地單位提出用地申請，經縣級以上人民政府依法批准，在用地單位繳納土地補償費、勞動力安置費等費用之後，將該幅土地無償交付其使用的行為。這一制度的特徵是：
（1）劃撥手段的行政性。土地的劃撥首先必須經縣級以上人民政府批准，再由同級土地管理部門負責實施。
（2）使用的無限期性。以劃撥方式取得的土地，除法律、法規另有規定外，沒有使用期限。
（3）土地使用的無償性。使用劃撥土地的單位既不用繳納租金，也不承擔稅賦。
（4）土地使用權的無流動性。土地經劃撥使用後，土地的所有權與使用權發生分離，但土地使用權禁止買賣和流轉，也就是說，禁止土地使用權的交易行為。
從程序上看，城市土地劃撥程序主要包括這樣幾個環節：
（1）申請。用地單位持經批準的設計任務書或初步設計、年度基建計劃等有關文件，向擬劃撥土地所在的縣級以上人民政府土地管理部門提出建設用地申請。
（2）審核。由縣級以上人民政府土地管理部門在收到用地申請之後，對建設用地進行審核，劃定用地范圍，組織商定用地補償、勞動力安置或者拆遷安置方案。
（3）批准。由縣級以上人民政府土地管理部門按規定許可權報縣級以上人民政府批准。經批准後，由縣級以上人民政府發給用地批准書。
（4）劃撥。由用地所在的縣級以上人民政府土地管理部門根據批准用地文件所確定的用地面積和范圍，到實地劃撥用地。
（5）登記。項目完工後，由縣級以上人民政府土地管理部門核查實際用地，經認可後辦理土地登記手續，核發國有土地使用證。
從以上內容來看，城市土地劃撥的無償主要體現在土地所有權收益方面，但並不是完全沒有成本，即土地使用者無須向土地所有者——國家支付土地使用代價，但必須支付有關的成本費用（主要包括補償費、安置費、拆遷費等）。所有權收益本質上是地租，與用地成本不同，兩者不可以混淆。對於這一點，直至今日，在實際工作中仍有不少人是認識不清的。
顯而易見，直接造成城市土地劃撥使用的一個觀點就是，國有企事業單位的收支都是由國家統一管理的，是國家財政收支的一部分，在這種情況下，即使向其徵收土地使用租金，也「並非真正增加國家收入」，反而增加不必要的環節和手續。這種觀點顯然帶有當時濃重的計劃色彩。
從理論上講，土地的無償劃撥使用，使得土地收益得不到顯化。土地收益盡管客觀存在，但它被包含在企業的總收益中，並沒有相對獨立的表現形式。在計劃經濟條件下，國有企事業單位被看作是國家整個「大生產企業」中的一個部分或組成單位，沒有獨立的經濟利益，其全部收支均由國家統一支配。土地的所有者是國家，企業對土地的開發利用投資也被列入國家的投資計劃，屬於國家投資計劃的一部分，投資者也是國家，自然土地收益的享有者只能是國家。加上企業資產本身屬於國有資產，企業的總收益屬於國家，從產權方面看，並沒有其他的產權主體，所以土地收益也就被包含在企業的總收益中，統歸國家所有。
然而，實踐證明，這種土地無償使用制度對於土地資源配置是不利的。從形成劃撥使用的初衷來看，抹殺國家與企業之間、企業與企業之間的利益差異本身就是不現實的。
2．城市土地有償使用制度的建立
黨的十一屆三中全會以後，隨著經濟體制改革的不斷深化，城市土地行政劃撥使用制度的弊端日益暴露：
（1）國家所有權虛化。由於城市土地的無限期使用，用地者成為真正的「土地所有者」，本該歸國家所有的所有權收益，被用地者無償佔有。
（2）土地資源配置效率低下。土地的無償、無限期、無流動性使用，使得城市土地資源短缺和浪費現象並存，嚴重影響了土地資源的配置效率，城市土地利用呈粗放擴張形態。
（3）高估企業經營效益。土地使用的無償性，使得盡管土地的使用效益是客觀存在的，但土地使用權並不被計入成本，大大降低了生產經營的賬面成本，從而「誇大」了企業的經營效益，同時也造成企業間的不公平。
（4）抑制了市場價值規律作用的發揮。用地的無償性和無流動性，使得土地資源的稀缺性無法通過市場價值規律的作用表現出來，從而無法達到「地盡其力」的資源配置目的，並造成市場體系和價格體系的不完整，嚴重製約了市場經濟體制的建立與完善。
（5）孳生土地交易黑市。盡管法律規定通過行政劃撥取得的土地禁止任何形式的轉讓，但由於供需的嚴重失衡，事實上總存在一個被扭曲、非公開的土地交易市場。
（6）嚴重影響城市建設投入產出的良性循環。政府在城市土地劃撥和使用中無收益，造成城市建設投入資金回收困難，從而無法形成城市建設投入產出的良性循環。在財政拮據的情況下，這也是造成政府在很長一段時間內忽視或壓縮城市基礎設施建設的重要原因。
行政無償劃撥用地制度日漸明顯的負面作用，使得人們逐漸意識到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是針對劃撥土地使用權的無償、無限期和無流動的特點，向著有償、有限期、有流動性的使用權改革方向進行。
最早的有償用地是隨著引進外資而出現的。1979年，國務院頒布了《中外合資經營企業法》，其中規定：「中國合營者的投資可包括為合營企業經營期間提供的場地使用權。如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業應向中國政府繳納使用費。」1980年，國務院又頒布了《中外合營企業建設用地暫行規定》，規定「中外合營企業用地，不論新徵用土地，還是利用原有企業的場地，應計收場地使用費。」場地使用費一般包括土地使用費和場地開發費兩部分，前者一般按年計收，後者可一次性計收。盡管從場地使用費的費用水平來看，還不足以體現全部的所有權權益（兩項費用之和遠遠低於後來實行的土地出讓金水平。例如，當時北京為1～150元/年•平方米，上海為0.5～100元/年•平方米，天津為0.5～70元/年•平方米，廣州為0.3～70元/年•平方米），但是，它畢竟標志著我國城市土地有償使用的開始。此後，為了將這一做法推廣到其他類型的建設用地，1983年，國家決定在撫順市首先進行土地使用費徵收試點。隨後，深圳、大連、重慶、西安、柳州等十幾個城市都開征了城市土地使用費，並制定了具體的實施辦法，取得了很好的效果。
有償出讓土地使用權形式的正式出現是在1987年下半年，當時深圳市率先試行了這一辦法，使土地供應改變了以往只能依靠行政劃撥的做法，引入市場機制，從而正式拉開了城市國有土地使用制度改革的序幕。同年11月，國家又批准了上海、天津、廣州和海南試行土地使用權的有償出讓和轉讓。不久，上海、深圳分別出台了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》、《深圳經濟特區土地管理條例》。這些地方法規的制定和實施，標志著我國的土地使用制度改革在理論和實踐上都取得了重大的進展，其影響意義是深遠的。
城市國有土地使用制度的改革得到了全國人大常委會和國務院的重視與支持。1988年4月，全國人大常委會修改了《憲法》的有關條款，規定土地使用權可以依法轉讓。同年12月，《土地管理法》得到修改，明確規定國家將依法試行城市土地的有償使用制度。1990年，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》，為城市土地使用制度改革的進一步深入進行提供了法律依據。隨後的幾年裡，城市土地有償使用制度的推行逐漸擴展到全國各個城市，成為政府工作的重要內容。
伴隨著城市土地有償使用形式的出現和推廣，作為城市土地有償使用制度有機組成部分的城市土地稅收和收費制度也得以發展起來。
改革開放以前，我國幾乎沒有以土地、用地行為、土地收益為對象的稅種，20世紀80年代以後，隨著用地制度改革和財政管理體制改革的深入進行，逐漸開征了耕地佔用稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅、土地增值稅等稅種，初步形成了適合我國特點的土地稅收體系。同時，各地城市政府出於籌集城市維護建設資金和增加財政收入的需要，對土地建設、開發、使用、交易等的收費項目也逐漸增多，形成了各具特色的城市土地收費體系。
3．城市土地市場規范與強化宏觀調控
城鎮國有土地使用制度改革由沿海擴及內地，由增量土地延及原來的存量土地。1990—1991年，杭州、重慶、撫順、樂山等城市進行試點，探索對原來的存量土地即行政劃撥用地制度的改革，重點放在如何使之根據市場需要合理流動方面。1992年，這項工作在全國全面展開。隨之，中國出現了「土地熱」和「開發區熱」，土地開發過度、出現供過於求，地皮炒賣盛行。隨著國民經濟的宏觀調控，這些過量供應的土地後來又被閑置。1997年，黨中央、國務院要求把土地清理工作作為土地管理的一項重要任務。城市土地的開發過度，不僅擾亂了地產市場的正常發育，而且佔用了大量農田，危及我國農業生產。
1998年8月，新的《中華人民共和國土地管理法》問世，並於1999年1月1日起施行。它從內容上突出了切實保護耕地這一主題，加強了對土地使用的宏觀管理。2001年國務院下發的《關於加強國有土地資產管理的通知》明確指出：商業性房地產開發用地和其他土地供應計劃公布後同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地主管部門依法以招標、拍賣方式提供。自此，經營性國有土地招標拍賣供地作為一種市場配置方式被正式確立。
新土地法頒布和實施以來，中央政府歷經數年調控，逐步開始形成了較為完整的政策體系。2003年，國家正式提出運用土地政策參與宏觀調控，而且首先是從運用土地政策參與房地產市場、穩定住房價格作為重點的宏觀調控而展開的。數年調控歷程中的各種措施，逐步形成了一個比較完整的土地政策調控體系。2003年6月5日，中國人民銀行發出《關於進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，收緊了地產信貸，被認為是加強土地市場宏觀調控的肇端。該文至今仍有深遠影響。同年7月18日，國務院辦公廳發出《關於暫停審批各類開發區的緊急通知》，提出「一律暫停審批新設立和擴建各類開發區」，土地調控全面啟動。當月，國務院辦公廳又發出《關於清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，全面清查和整頓規范各類開發區，並加強開發區建設用地的集中統一管理。11月，國務院發出《關於加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》，加大治理整頓力度，糾正地方政府等待觀望的態度，調控由開發區建設用地向整個土地市場延伸。
2004年的土地政策進一步加強了土地宏觀調控的力度。2004年3月18日，國土資源部和監察部聯合發出《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，全面推行經營性用地招拍掛出讓制度，嚴肅查處違法違規批地用地行為。要求各地在2004年8月31日前將歷史遺留問題處理完畢，即影響深遠的「8•31大限」。同年4月，國務院辦公廳發出《關於深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，實施「三個暫停」。5月，國土資源部發出《關於貫徹落實國務院緊急通知精神進一步嚴格土地管理的通知》。這兩個政策實質上暫停了半年農地轉用審批。2004年10月，國務院印發《關於深化改革嚴格土地管理的決定》。該文件系統提出了嚴格執法，加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理，完善征地補償和安置制度，健全土地節約利用和收益分配機制，建立完善耕地保護和土地管理的責任制度，明確土地管理的權力和責任等深化改革嚴格土地管理的各項措施。該文件被認為是新一輪土地宏觀調控的標志性文件。
2005年，土地政策以總體調控為基礎，在「穩定房價」、從嚴控制建設用地等方面發揮了重要作用，備受各界關注的「國八條」、「新國八條」、「七部委意見」等文件中，土地政策都是重頭戲。2006年，是調控政策從總量到結構轉變和深化的一年。5月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，提出住房供應結構、稅收、信貸、土地、廉租房和經濟適用房建設等六項措施，稱為「國六條」，開啟了2006年的房地產調控。當月，國務院辦公廳轉發建設部等九部委聯合制定的《關於調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，出台了涉及稅收、信貸、土地等政策、對「國六條」作了細化，即「九部委意見」。7月，國務院辦公廳發布《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》，國家土地督察制度正式建立，全國省（區、市）及計劃單列市的土地審批利用全部納入嚴格監管。8月，國務院發出《關於加強土地調控有關問題的通知》，這是繼2004年《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》出台後，中央政府在土地管理和調控政策上的又一次重大調整。11月，財政部、國土資源部和中國人民銀行等部委發布了《關於調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》，規定從2007年1月1日起，新批准新增建設用地的土地有償使用費徵收標准在原有基礎上提高1倍，同時調整地方分成的新增建設用地土地有償使用費管理方式。地方分成的70%部分，一律全額繳入省級國庫。12月，國土資源部出台《關於發布實施〈全國工業用地出讓最低價標准〉的通知》，正式向低地價、零地價出讓工業用地說「不」。
有資料顯示，2003年以來，國家發布的涉及土地宏觀調控政策的文件有50多個，形成了由宏觀到微觀、由原則到具體操作層面較為完整的政策體系。